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Von der Gastarbeit zum Migrationsmanagement

Horvath, Kenneth Patrick (2012) Von der Gastarbeit zum Migrationsmanagement.
Dissertation, University of Vienna. Fakultät für Sozialwissenschaften
BetreuerIn: Weiss, Hildegard
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URN: urn:nbn:at:at-ubw:1-29227.85718.765864-2

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Abstract in German

Am Beispiel der Entwicklung des österreichischen Migrationsregimes seit 1945 geht die Dissertation der Frage nach, wie das Wechselspiel von Sekuritisierung und Ökonomisierung der Migration die Entwicklung neuer Instrumente zur Steuerung der Arbeitsmigration geprägt hat, von den ersten Gastarbeitsprogrammen bis zu aktuellen Formen des Migrationsmanagements. Das Wechselverhältnis zwischen diesen beiden scheinbar widersprüchlichen politischen Rationalitäten erweist sich dabei als spannungsreich, aber produktiv. Ausgehend von Jessops strategisch-relationaler Staatstheorie und Foucaults Konzept der liberalen Regierungskunst wird im theoretischen Teil der Arbeit zunächst argumentiert, dass zwei strukturelle Tendenzen die Migrationspolitik liberaler Nationalstaaten prägen: (i) die Sekuritisierung, verstanden als politische Inszenierung als (existenzielle) Bedrohung, und (ii) die Ökonomisierung der Migration, also die Einbettung in volkswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Kalkulationen. Recht und Diskurs werden als die zwei wesentlichen Mittel identifiziert, über die auf der Basis dieser politischen Rationalitäten im liberalen Staat Migration reg(ul)iert wird. Die konkreten Formen und Intensitäten der Problematisierung und der Regulation der Migration verändern sich dabei in Abhängigkeit von gesellschaftlichen Transformationsprozessen, konkret der Verschiebung vom "Keynesian Welfare National State" zum "Schumpeterian Workfare Postnational Regime". Der empirische Teil der Arbeit basiert auf einem umfassenden Korpus migrationsbezogener Anfragen und Debatten im österreichischen Parlament aus dem Zeitraum 1945 bis 2011. In der Analyse dieser Textsammlung kamen quantitative und interpretative Auswertungsmethoden zum Einsatz. So konnten sowohl die thematischen Verschiebungen als auch die sich verändernden organisierenden Logiken untersucht werden. Die Entwicklungen auf der diskursiven Ebene wurden doppelt kontextualisiert: erstens im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Einbettung, zweitens mit Blick auf ihre Rolle in der Entwicklung neuer politischer Technologien. Die Kombination aus theoriegeleiteter und explorativer Analyse führt zu überraschenden Befunden. Es zeigt sich ein wiederkehrendes Wechselspiel von Sekuritisierung und Ökonomisierung. Maßnahmen, die unter sekuritisierten Bedingungen durchgesetzt werden, bleiben über den Kontext ihrer Einführung bestehen und können so für ökonomische Migrationsprogramme fruchtbar gemacht werden. Zentral ist dabei die Durchsetzung spezifischer Formen der Entrechtung migrantischer Arbeitskräfte. Dieses Muster wird im ersten empirischen Block zunächst für die Zeit der Gastarbeit illustriert. Migration wurde zu Zeiten der Gastarbeit im Parlament überraschend wenig problematisiert. Einer der Gründe für die ausbleibende Diskussion liegt darin, dass die wesentlichen Instrumente für die meist als reine Wirtschaftspolitik charakterisierte Gastarbeit Jahrzehnte davor unter ganz anderen Umständen etabliert worden waren: In den 1920ern hatte ein mehrfach sekuritisierter Kontext die Etablierung der rechtlichen Unterscheidung zwischen nationaler und migrantischer Arbeitskraft ermöglicht. Diese Entrechtung trug wesentlich dazu bei, GastarbeiterInnen zu einer flexiblen, billigen Arbeitskräftereserve zu machen. Sie war identitätspolitisch gestützt, nur so konnte der politische Subjektstatus von MigrantInnen ausgeblendet werden, wie ein Vergleich zur Thematisierung der Situation von österreichischen GrenzgängerInnen deutlich macht. Ein Gleichstellungsprozess würde, wie am Beispiel der Integrations-Geschichte der "`Volksdeutschen Heimatvertriebenen"' argumentiert wird, einen Desekuritisierungs- und politischen Anerkennungsprozess voraussetzen. Als Anfang der 1990er vor dem Hintergrund fundamentaler gesellschaftlicher Transformationsprozesse Migration massiv -- und vorwiegend als Sicherheitsproblem -- politisiert wurde, wiederholte sich dieses Muster auf komplexe Arten. Als eine der ersten Neuerungen in einer Reihe von fundamentalen Adaptionen des österreichischen Migrationsregimes wurde 1992 der Saisonarbeiterstatus eingeführt. Diese Änderung kam zu einem denkbar unwahrscheinlichen Zeitpunkt. Üblicherweise wie die Gastarbeit als Teil einer nutzenorientierten Migrationspolitik konzipiert, war auch der Saisonnierstatus in zumindest zwei Hinsichten an Sekuritisierungsprozesse gekoppelt: Er ist ein Versuch, irreguläre Arbeitsverhältnisse unter staatliche Kontrolle zu bringen, gleichzeitig hat der sekuritisierte Kontext die Durchsetzung von davor als inakzeptabel geltenden Entrechtungen erlaubt. Die ebenfalls Anfang der 1990er etablierten Bundeshöchstzahlen, meist im Gegensatz zur Saisonarbeit als Sekuritisierungsmaßnahme gefasst, erweisen sich demgegenüber als Mittel zur Ausdehnung der (staatlich erfassten) Ausländerbeschäftigung. Das österreichische Migrationsregime wurde in den 1990ern ausdifferenziert und deutlich restriktiver gestaltet; die Entwicklung eines "`Deportationsregimes"' und der Trend zu einem "`aggressive civic integrationsism"', beides international zu konstatierende Entwicklungen, sind wesentliche Elemente dieses Sekuritisierungsprozesses. Beide sind Vorbedingungen für das neue, kriteriengeleitete Migrationssystem der RWR-Karte, die generell als Inbegriff eines "`rationalen"', den Nutzen von Migration betonenden Migrationsmanagements gilt. Die Dissertation trägt zum Verständnis migrationspolitischer Entwicklungen bei, indem diese historisch verortet und vor dem Hintergrund breiterer gesellschaftlicher Transformationsprozesse analysiert werden. Die Befunde sind nicht zuletzt relevant, weil SozialwissenschafterInnen zusehends aktiv in die Gestaltung der Migrationspolitik einbezogen werden.

Schlagwörter in Deutsch

Arbeitsmigration / Migrationspolitik / Regulation / Migrationsmanagement / Gastarbeit / Saisonarbeit / RWR-Karte / Securitisation / Ökonomisierung

Abstract in English

Using the example of the development of the Austrian migration regime after WWII, the present thesis asks how the interplay of securitisation and economisation of migration has shaped the emergence of new forms of governing labour migration, from early guestworker programmes to recent migration management. The interplay between these seemingly antagonistic political rationalities proves to be contradictory, but productive. Starting from Jessop's strategic-relational state theory and Foucault's concept of liberal government, the theoretical part of the thesis argues that there are two structural tendencies that frame migration politics in liberal nation-states: securitisation - i.e. the construal of migration as (existential) threat to social security, public order, and cultural identity - and economisation - the embedding of migration in utilitarian cost-benefit-analyses. Law and discourse are identified as the main technologies by which migration is governed in liberal states. The concrete forms and intensity of problematisation and regulation vary depending on political and economic transformation processes, most importantly the shift from a "Keynesian Welfare National State" towards a "Schumpeterian Workfare Postnational Regime". The empirical part of the thesis is based on an encompassing corpus of migration-related interpellations and debates from the Austrian Parliament (1945--2011). The analysis of these data comprised quantitative as well as interpretive methods. On this basis, it was possible to identify patterns and levels of different forms of problematisation as well as their underlying logics. The analysis of discursive developments was contextualised in two ways; first, with regards to the societal contexts that shaped the way of problematisation, second concerning the effects of different problematisations on the development of new political instruments. The combination of theory-based and exploratory analysis has led to surprising findings. A re-occurring interplay of securitisation and economisation emerges as a pattern. Measures introduced under securitised conditions can be recuperated and reinvested for economic migration politics. The link between the two processes are the various forms of deprivation of fundamental rights, introduced on the basis of securitisation and utilised in economised programmes. In the first empirical part of the thesis, this pattern is illustrated for the case of the guestworker regime. At the time, migration was hardly problematised in the Austrian parliament. This is partly due to the fact that the most important instruments of the guestworker regime had been introduced decades earlier, under very different economic and political circumstances. In the 1920s, a multiply securitised context had prepared the ground for establishing the legal differentiation between national and migrant labour. The entailed deprivation of rights was a decisive factor in making guestworkers the flexible and cheap work-force they turned out to be. The guestworker system hinged on identity politics, allowing for the disregard of migrants status as political subject. The discursive power of these identity-politics can be exemplified by contrasting the discursive figure of the guestworker with the one of Austrian cross-border commuters. Moving beyond this constellation would have required a preliminary desecuritisation, as discussed for the case of German-speaking refugees in Austria after WWII. Against the background of fundamental societal transformations, migration became highly politicised in security terms from the late 1980s onwards, in Austria as in most European countries. Again, the same pattern emerged. As one of the first in a row of important measures, the status of seasonal worker was introduced in 1992. This change came at a rather surprising point in time, considering that both unemployment and immigration rates were high. However, the seasonal workers status was not introduced in spite of the securitised context of the time, but rather because of it. First, politicians saw an urgent need to bring long-standing but often irregular work practices under state-control. Second, the securitised context allowed to push through forms of discrimination that had been considered illegitimate for decades. The quota-system, also introduced in the early 1990s, likewise bears the marks of both securitisation and economisation. Although usually presented as restrictive measure, it in fact allowed for the massive extension of documented employment of migrant labour. Over the 1990s, the Austrian migration regime was profoundly restructured and became more and more restrictive. This securitised development entailed two elements to be noticed in most industrialised countries: the emergence of a "`deportation regime"' and the turn towards an "`aggressive civic integrationism"'. Both were necessary prerequisites for the recently established points-based immigration system, the RWR-Card. Though usually considered the pinnacle of a needs-based, rational migration management, this recent adaption hinges in various ways on the securitisation of migration during the 1990s and 2000s. My thesis contributes to our understandig of the dynamics and developments of migration politics and their societal embedding. Such an account of recent developments is all the more relevant since social scientists are increasingly becoming actively involved into migration-related policy making processes.

Item Type: Hochschulschrift (Dissertation)
Author: Horvath, Kenneth Patrick
Title: Von der Gastarbeit zum Migrationsmanagement
Subtitle: Sekuritisierung und Ökonomisierung in der politischen Regulation der Arbeitsmigration in Österreich
Umfangsangabe: 332 S.
Institution: University of Vienna
Faculty: Fakultät für Sozialwissenschaften
Publication year: 2012
Language: ger ... Deutsch
Supervisor: Weiss, Hildegard
Assessor: Weiss, Hildegard
2. Assessor: Kritzinger, Sylvia
Classification: 71 Soziologie > 71.99 Soziologie: Sonstiges
AC Number: AC10491781
Item ID: 21245
(Das PDF-Layout ist ident mit der Druckausgabe der Hochschulschrift.)

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